루이나-유고랜드 주둔군지위협정

주둔군지위협정(駐屯軍地位協定)은 유고랜드에 주둔하는 루이나 공화국 군대의 법적 지위, 시설과 구역의 공여, 형사재판권의 배분, 청구권 처리, 조세·통관·노무 등을 규정한 루이나와 유고랜드 사이의 양자조약이다. 1985년 4월 16일 시디벨아베스에서 서명되어 같은 해 7월 1일 발효했다.

이 협정은 루이나-유고랜드 상호방위조약 제4조가 "루이나 군대를 유고랜드의 영역 안과 그 부근에 배치할 권리"를 규정한 데 따른 시행 협정이다. 주둔 자체의 근거는 상호방위조약에 있고, 주둔군이 어떤 지위에서 무엇을 할 수 있는지를 정한 것이 이 협정이다.

유고랜드 국내에서 이 협정은 예외 없이 불평등조약으로 다루어진다. 비판은 특정 조항이 아니라 협정의 구성 자체를 향한다. 권리를 규정한 조항의 주어는 대부분 루이나이고 의무를 규정한 조항의 주어는 대부분 유고랜드이며, 양측의 의견이 갈릴 때의 처리는 거의 모든 조항에서 루이나 측 결정으로 수렴한다. 아래 조문 해설에서 반복적으로 확인되는 구조다.

협정의 정식 명칭은 「루이나 공화국과 유고랜드 간의 상호방위조약 제4조에 따른 루이나 공화국 군대의 유고랜드에서의 지위에 관한 협정」이다. 길이 때문에 양국 모두 실무에서는 '지위협정'으로 부른다.

유고랜드에서 이 협정은 조약으로서 법률과 같은 효력을 가진다. 국내법과 충돌하는 경우의 처리는 명문 규정이 없어, 유고랜드 대법원이 1994년 판결에서 "특별법 우선의 원칙에 따라 협정이 우선한다"고 판시한 것이 현재의 실무 기준이다. 이 판결로 유고랜드는 국내 입법을 통해 협정의 효과를 제한할 수 없게 되었다.

루이나에서는 상원의 비준 동의를 거친 조약으로, 루이나 헌법상 법률과 동위에 있다. 다만 루이나 국내에서 이 협정이 직접 원용된 사례는 드물다. 협정의 의무 조항 대부분이 유고랜드를 수범자로 하고 있어 루이나 국내 법률관계를 규율할 일이 거의 없기 때문이다.

유고랜드는 1958년부터 웨스타시아의 괴뢰국 상태에 있다가 1984년 9월 8일 독립했다. 독립 직후 유고랜드는 서쪽의 고랜드, 동쪽의 사랜드와 각각 미해결 갈등을 안고 있었고, 괴뢰국 시기의 군 조직은 사실상 해체된 상태였다. 정규군 병력은 4만 명에 못 미쳤고 공군은 전무했다.

루이나에게 유고랜드는 랜드해협 건너편의 요충이었다. 유고랜드 남부 해안은 해협 남측 항로를 감시할 수 있는 위치였고, 북서부는 고랜드 방면 접근로에 해당했다. 1984년 10월부터 양국 사이에 군사협력 협의가 시작되었다.

교섭의 조건은 처음부터 대등하지 않았다. 유고랜드는 독립 3개월차에 재정·안보·외교 능력을 모두 결여한 상태였고, 국제사회에서 아직 승인 절차조차 완료하지 못했다.[1]

교섭은 1984년 11월부터 1985년 3월까지 시디벨아베스와 벨포르를 오가며 아홉 차례 진행되었다. 루이나 측 수석대표는 외무부 차관보, 유고랜드 측 수석대표는 외무부 차관이었다.

기초 문안은 루이나 측이 작성해 1차 교섭에서 제시했다. 유고랜드 측은 이 문안에 40건의 수정을 요구했고, 최종 협정에 반영된 것은 2건이었다. 반영된 2건은 제8조의 신분증명서 휴대 의무와 제24조의 사유 차량 등록 조항으로, 어느 쪽도 협정의 골격에 영향을 주지 않는 내용이었다.

최대 쟁점은 형사재판권이었다. 유고랜드 측은 공무집행 중이 아닌 범죄에 대해 유고랜드가 예외 없이 재판권을 행사하는 안을 제시했고, 루이나 측은 다른 주둔국과 체결한 협정의 선례를 들어 포기 제도를 요구했다. 5차 교섭에서 유고랜드 측이 요구를 철회했다.

이 철회의 경위는 이후 반복적으로 문제가 되었다. 1993년 유고랜드 민의원 조사에서 당시 교섭 기록 일부가 공개되었는데, 루이나 측이 경제원조 협의와 지위협정 교섭을 사실상 연계했다는 정황이 드러났다. 5차 교섭 사흘 전 루이나가 차관 협의의 일시 중단을 통보한 기록도 함께 나왔다. 루이나 정부는 연계를 부인했고, 이에 관한 기록은 현재까지 추가로 공개되지 않았다.

1985년 4월 16일 시디벨 메이프릴 플라자에서 양국 외무장관이 상호방위조약과 지위협정에 함께 서명했다.

유고랜드 국회 비준 동의 과정은 순탄하지 않았다. 민의원 외교위원회 심사에서 야당이 제22조와 제23조의 수정을 요구하며 표결을 거부했고, 1985년 6월 11일 본회의에서 여당 단독으로 표결이 이루어졌다. 참의원은 6월 20일 동의했다. 루이나 상원은 5월 28일 비준 동의안을 통과시켰다.

비준 동의 당시 유고랜드 국회에 제출된 것은 본문 31개조뿐이었다. 본문과 같은 효력을 가지는 합의의사록은 제출되지 않았고, 그 존재는 1987년에야 알려졌다.

협정은 1985년 7월 1일 발효했고, 같은 해 8월부터 루이나 지상군과 공군이 순차 전개했다.

협정은 본문 31개조와 부속 문서로 이루어진다.

본문·합의의사록·양해사항은 동등한 효력을 가진다. 실무에서 해석이 갈리는 대부분의 사안은 본문이 아니라 합의의사록과 양해사항에서 결정된다. 본문만 읽어서는 협정의 실제 운용을 알 수 없다는 지적이 발효 직후부터 있었으나, 두 문서가 공개된 것은 16년 뒤인 2001년이었다.

본문의 첫 문장이 협정 전체의 성격을 드러낸다. 용어 해석에 다툼이 있을 때 루이나 당국의 해석에 따른다는 규정은 정의 조항을 넘어 협정 전반의 해석 우위를 루이나에 부여하는 효과를 가진다. 이 문장은 유고랜드 측이 교섭에서 삭제를 요구한 40건 중 하나였다.

제2호의 군속 범위도 루이나 당국의 지정에 달려 있다. 유고랜드 국적자라도 루이나가 지정하면 군속이 되어 제22조의 재판권 배분 대상에 들어간다. 이 조항에 따라 군속으로 지정된 유고랜드 국적자는 1996년 기준 340여 명이었다.

제4호의 '상공과 인접 수역'은 1985년 교섭 마지막 단계에서 추가되었다. 기지 주변 공역과 연안에 대한 루이나의 관리권 근거가 이 문구다.

공여의 근거 조항이다. 제1항의 '필요하다고 인정하는'의 주어가 루이나라는 점, 제2항이 추가 요구에 대한 유고랜드의 응낙 의무를 규정한 점, 제3항이 반환의 결정권을 루이나에 두고 유고랜드에는 요청권만 준 점이 겹쳐, 시설과 구역의 규모는 사실상 루이나가 일방적으로 정한다.

제3항의 반환 요청이 실제로 받아들여진 사례는 발효 이래 3건이다. 반환된 시설과 구역의 대부분은 루이나 측이 먼저 불필요하다고 결정한 것이었다.

제4항의 구역 외 사용은 통보만으로 가능하며 동의를 요하지 않는다. 기간 제한도 없다. 1990년대 남부 사막의 포격 훈련장이 이 조항에 근거해 11년간 사용되었고, 해당 기간 중 인근 주민의 이용이 금지되었으나 이에 대한 보상 규정은 협정에 없다.

제1항의 '모든 조치'는 협정에서 가장 포괄적인 권한 규정이다. 기지 내부에서는 유고랜드의 공권력이 원칙적으로 미치지 않는다.

제2항은 그 효과를 사법 영역까지 확장한다. 유고랜드의 공무원에는 경찰관·검사·법관이 모두 포함되므로, 영장을 소지한 유고랜드 수사기관도 루이나 군당국의 동의 없이는 기지에 들어갈 수 없다. 이 조항이 제22조 제6항과 결합해 기지 내 수사권 문제의 근거가 된다.

제3항의 '인접한 토지·영해 및 영공'은 범위가 특정되어 있지 않다. 기지 밖에서 이루어지는 루이나군의 조치가 이 조항으로 정당화되며, 유고랜드에는 협력 의무가 부과된다.

제4항은 2001년 2차 개정에서 신설되었다. '존중한다', '고려한다'는 표현에 그쳐 구체적 기준과 제재가 없고, 기준치와 조사 절차는 같은 날 체결된 환경보호에 관한 특별양해각서로 넘겨졌다. 양해각서에도 위반 시의 효과는 규정되지 않았다.

두 문장으로 된 조항이나 실질적 효과가 가장 큰 규정 가운데 하나다. 제1항은 루이나가 기지를 반환할 때 오염을 정화하거나 철거할 의무가 없다는 뜻이고, 제2항은 유고랜드가 루이나가 지어 놓은 것의 값을 치러야 한다는 뜻이다.

통상적인 지위협정은 양측 모두 보상 의무를 지지 않는 형태로 균형을 맞춘다. 이 협정은 한쪽 의무만 면제하고 다른 쪽에는 보상 의무를 부과했다. 유고랜드 측이 교섭에서 제2항의 삭제를 요구했으나 반영되지 않았다.

정화 비용은 유고랜드 예산으로 집행되었고, 개량 보상금은 유고랜드가 루이나에 지급했다. 두 기지의 반환으로 유고랜드가 부담한 금액은 합계 약 1억 9,700만 달러다.

토지 수용과 주민 보상은 전부 유고랜드 몫이다. 1985년부터 1987년까지 47개소 공여 과정에서 수용된 토지의 보상 대상자는 1만 9,000여 명이었고, 보상금 총액은 약 2억 4,000만 달러였다.

제3항은 경비 분담을 유고랜드의 의무로 규정한다. 통상적인 지위협정에서 주둔 경비 분담은 접수국의 자발적 부담으로 규정되나, 이 협정은 처음부터 의무로 두었고 규모는 별도 협정에 위임했다. 1993년부터 체결된 방위비분담특별협정이 그 별도 협정이다.

제2항의 우선권 발동 요건이 루이나의 인정으로 족하다. 유고랜드의 동의나 합동위원회 협의가 필요하지 않으며, 발동 사유를 통보할 의무도 없다.

제3항은 그 결과까지 유고랜드에 돌린다. 우선권 행사로 전력이나 용수 공급이 제한되어 발생한 민간의 손해는 루이나에 청구할 수 없고, 유고랜드가 처리한다. 1998년 남부 가뭄기에 이 조항이 적용된 사례가 있다.

제1항은 선언적 조항이다. 위반에 대한 제재가 없고, '준수'가 아니라 '존중'이라는 표현에 그친다. 유고랜드 측은 1988년과 2001년 두 차례 수정을 요구했으나 반영되지 않았다.

문제는 제2항이다. 유고랜드의 입법 활동 자체에 사전 협의 의무를 부과하는 규정으로, 국내 법령의 제정·개정이 협정 운용에 영향을 줄 수 있다고 판단되면 합동위원회를 거쳐야 한다. 지장 여부의 1차 판단은 실무상 루이나 측이 문제를 제기하는 방식으로 이루어진다.

이 조항에 근거해 루이나가 협의를 요구한 유고랜드 법안은 1985년부터 2020년까지 74건이다. 이 가운데 수정되거나 철회된 것이 31건이며, 1994년 환경보전법안과 2005년 토지수용보상법 개정안이 대표적이다. 유고랜드 국회에서는 이 조항을 '입법 거부권'이라고 부른다.

제1항의 입국 거부 금지와 제4항의 퇴거 결정권이 결합해, 유고랜드는 자국 영역에 들어오는 주둔군 관련 인원에 대해 어떠한 통제권도 갖지 않는다. 범죄 전력이 있는 인원의 재배치를 막을 수단도 없다.

제3항은 유고랜드 측이 교섭에서 얻어낸 2건의 수정 가운데 하나다. 다만 제시 거부에 대한 제재는 규정되지 않았다.

출입국 면제의 결과로 유고랜드 정부는 주둔군 관련 인원의 정확한 수를 자체적으로 파악할 수 없으며, 루이나 측이 통보하는 수치에 의존한다. 이 구조는 1996년 루이나군 진양통 부부 살인사건 수사 때도 문제가 되었다. 당시 유고랜드 경찰은 사건 시각 기지 밖에 있던 인원의 명단을 자체적으로 확인할 수단이 없었다.

제3항은 공용 화물만이 아니라 루이나 군대에 탁송된 모든 화물을 세관 통제에서 제외한다. 반입 물품의 내역을 유고랜드가 확인할 수 없으므로, 제4항의 처분 금지는 루이나의 자율 통제에 전적으로 맡겨진다.

제4항 후단과 제5항의 결합이 특징적이다. 위반을 조사하고 조치하는 것은 루이나이고, 유고랜드는 조사에 필요한 자료를 제공하는 쪽이다. 즉 면세품 유출은 유고랜드 시장에서 발생하지만 그에 대한 조사권은 유고랜드에 없다.

면세품 유출은 발효 직후부터 문제가 되었다. 1991년 1차 개정은 이 조를 주요 대상으로 삼아 면세 반입 한도와 위반 시 면세 자격 정지 절차를 합의의사록에 추가했다. 그러나 세관 검사 면제와 조사권의 귀속은 그대로 남았다.

제3항의 사후 통보 원칙과 제4항의 검사 금지가 결합해, 유고랜드는 자국 항구와 비행장에 드나드는 루이나 군용 선박·항공기의 적재물을 확인할 수 없다. 통보의 시점과 내용은 양해사항에 규정되어 있으며, 2001년 공개 전까지 유고랜드 국회도 그 내용을 알지 못했다.

제공 의무가 일방적이다. 유고랜드가 루이나 군대에 자료를 제공하는 규정만 있고, 루이나가 보유한 관측 자료를 유고랜드에 제공하는 규정은 없다. 비용은 제5조 제3항의 경비 분담에서 처리된다.

제2항은 유고랜드 영공의 일부에 대한 관제권을 루이나 군당국에 부여한다. 지정의 주체가 루이나이고 범위에 제한이 없으므로, 관제 구역의 크기 역시 루이나가 정한다.

발효 이래 모르방 기지 주변 공역의 관제는 루이나 공군이 맡았으며, 2009년 기지 반환과 함께 유고랜드 항공 당국에 이관되었다. 이관 당시 해당 구역은 유고랜드 전체 영공의 9.4%였다.

면세로 반입한 물품을 면세로 판매하는 기관이므로 제9조의 면세품 유출 문제와 직결된다. 제3항에 따라 판매 자료의 제공 여부 자체가 루이나의 재량이어서, 유출 규모를 유고랜드가 추정할 근거가 없다.

1991년 1차 개정에서 품목별 총량 자료의 연 1회 제공이 합의의사록에 추가되었다. 유고랜드 관세청은 이 자료를 근거로 1990년대 후반 연간 유출 규모를 3,000만 달러 내외로 추정했으나, 추정의 전제가 되는 자료 자체가 루이나 제공분이라는 한계가 지적된다.

제2항이 핵심이다. 체류 기간이 거주 기간으로 산입되지 않으므로 장기 체류자도 유고랜드의 거주자 과세 대상이 되지 않는다. 그 결과 유고랜드 내에서 발생한 소득에 대한 과세 근거도 사실상 사라진다.

1991년 1차 개정에서 유고랜드 내 부동산 임대소득과 사업소득을 과세 대상으로 명시하는 문구가 합의의사록에 들어갔다. 본문 제2항은 개정되지 않아, 실무에서는 합의의사록과 본문의 충돌로 다투어진다.

군무원이 아닌 민간 계약업체 직원에게 군속과 동일한 대우를 부여한다. 특히 제3항에 제22조가 포함되어 있어, 민간인인 초청계약자도 형사재판권 배분의 적용을 받는다. 통상적인 지위협정은 초청계약자를 형사재판권 조항에서 제외한다.

1996년 기준 지정된 초청계약자 법인은 68개, 고용원은 4,100여 명이었다. 이 가운데 유고랜드 국적자는 제1조 제2호에 따라 군속으로 지정된 인원을 제외하면 대우 대상이 아니다.

조달의 제한이 없고 조정 절차도 없다. 통상적인 지위협정은 접수국 경제에 불리한 영향을 줄 수 있는 조달에 대해 사전 조정을 두나, 이 협정에는 그러한 규정이 없다. 제2항은 오히려 유고랜드에 협력 의무를 부과한다.

1988년 남부 가뭄기에 루이나군의 식수 조달이 인근 지역 공급 부족을 유발한 사례가 있었으나, 협정상 조정 근거가 없어 합동위원회에 안건으로 상정되지 못했다.

협정에서 가장 노골적으로 일방적인 조항으로 꼽힌다. 고용 조건을 루이나가 정하고, 유고랜드 노동법은 루이나가 동의하는 범위에서만 적용되며, 해고는 사유 통보 없이 가능하고, 쟁의행위는 전면 금지된다. 분쟁이 합동위원회에서 해결되지 않으면 루이나의 결정에 따른다.

1996년 기준 주둔군 고용 유고랜드인은 1만 1,400여 명이었다. 유고랜드 노동법이 적용되지 않는 노동자 집단으로는 국내 최대 규모였다.

1991년 1차 개정에서 일부가 완화되었다. 해고 사전 통고 30일이 신설되었고, 제4항의 전면 금지가 70일 냉각기간을 거친 뒤의 제한적 허용으로 바뀌었다. 다만 제2항의 '루이나 군당국이 동의하는 범위'와 제5항의 최종 결정권은 개정되지 않았다.

주둔군 고용 유고랜드인 노동조합은 1994년과 2007년 두 차례 이 조항의 위헌 여부를 다투었으나, 유고랜드 헌법재판소는 조약 조항은 위헌심사 대상이 아니라는 이유로 각하했다.

제2항 후단의 '어떠한 경우에도'가 1997년 유고랜드 외환위기 당시 문제가 되었다. 유고랜드가 전면적 송금 제한 조치를 취하면서 주둔군 관련 송금에 대해서도 일시 적용을 시도했으나, 루이나 측이 이 조항을 들어 거부했고 유고랜드는 이틀 만에 적용을 철회했다.

기지 내에서 통용되는 대용 화폐에 관한 조항이다. 군표가 기지 밖으로 유출되면서 기지촌 상권이 사실상 달러화되는 현상이 1980년대 후반부터 나타났다.

제3항에 따라 폐지 여부도 루이나가 정한다. 유고랜드 재무부는 1994년 군표 폐지를 요구했으나 반영되지 않았고, 군표는 2004년 루이나 측의 자체 결정으로 전자결제로 전환되며 사라졌다.

군사우편물이 제9조 제3항과 중복해서 검사 대상에서 제외된다. 면세품 유출 경로의 하나로 지목되어 왔다.

기술적 조항이다.

협정에서 가장 길고 가장 많이 다투어진 조항이다.



1차적 재판권의 범위(제3항 제1호). 통상적인 지위협정은 공무집행 중의 범죄와 파견국 내부의 범죄만을 파견국의 1차적 재판권 대상으로 삼는다. 이 협정은 여기에 '시설과 구역 안에서 범한 죄'를 추가했다. 기지 안에서 유고랜드 국민을 상대로 저지른 범죄도 루이나가 먼저 재판한다는 뜻이며, 기지에 출입하는 유고랜드 고용원 1만여 명이 직접적인 영향을 받는다.

포기(제3항 제3호·제4호). 협정에서 가장 오래 문제가 된 규정이다. 두 호의 문언이 다르다는 점이 핵심이다.

루이나가 요청하면 유고랜드는 포기'한다'. 이의를 제기할 수는 있으나 합동위원회에서 합의가 이루어지지 않으면 결국 루이나의 요청에 따라야 한다. 반대로 유고랜드가 요청하면 루이나는 '검토'하면 되고, 검토 결과에 대한 불복 절차는 없다.

이 구조 때문에 협정 발효부터 1987년 5월까지 루이나가 제기한 포기 요청 148건 가운데 유고랜드가 거부한 사례는 없었다. 같은 기간 유고랜드가 제기한 포기 요청은 9건이었고, 루이나가 받아들인 것은 없다.

관행이 바뀐 계기는 1987년 루이나군 하다드지구 성폭행 사건이다. 유고랜드가 재판권을 포기하고 루이나 군사법원이 심리한 결과 징역 4년·2년·무죄가 선고되면서 전국적 항의가 일어났다. 이후 유고랜드는 1988년부터 1995년까지 살인 3건과 성폭력 11건에서 포기 요청을 거부했는데, 이는 제3항 제3호의 문언에 비추면 협정 위반에 해당한다. 루이나는 매 건 공식 항의를 제기했고, 유고랜드는 항의를 접수하되 재판을 강행하는 방식으로 대응했다. 1996년 진양지구 사건에서의 거부는 살인 사건으로는 네 번째였다.

제3항 제5호는 2001년 2차 개정에서 신설되었다. 12개 중대범죄를 열거해 이에 대해서는 포기 요청 자체를 할 수 없도록 한 것으로, 1988년 이래 유고랜드가 사실상의 협정 위반 상태에서 해 오던 일을 사후적으로 합법화한 규정이기도 하다.

공무집행 중 여부의 판단(제4항). 루이나 군당국의 증명서가 '종국적'이라고 명시되어 있다. 유고랜드는 이의를 제기할 수 없고, 증명서가 발행되면 그것으로 재판권이 결정된다. 통상적인 지위협정은 반증이 있는 경우의 재검토 절차를 두나 이 협정에는 없다.

1985년부터 2020년까지 발행된 공무 증명서는 1,970여 건이다. 이 가운데 유고랜드 측이 외교 경로로 문제를 제기한 것이 61건이고, 루이나가 자발적으로 증명서를 철회한 것은 4건이다.

신병 구금과 형의 집행(제5항). 개정 전 제5항은 피의자 신병을 '재판이 확정될 때까지' 루이나가 구금하도록 했다. 유고랜드가 재판권을 행사하더라도 피고인은 기지 영창에 있다가 공판 때만 호송되어 법정에 출석했고, 이 장면이 1996년 진양지구 사건 공판 때마다 보도되면서 협정 자체가 정치 쟁점이 되었다.

더 문제가 된 것은 제4호다. 유고랜드 법원이 형을 선고해도 그 형을 어디서 집행할지는 합동위원회가 정하고, 합의가 되지 않으면 루이나가 지정하는 시설에서 집행한다. 즉 유고랜드 법원의 확정판결이 유고랜드 교정시설에서 집행된다는 보장이 없다.

1996년 진양지구 사건에서 두 사람이 1998년 7월 나자프 교도소로 이감된 것은 이 조항에 따른 예외적 사례였다. 여론 악화를 우려한 루이나 측이 합동위원회에서 유고랜드 시설 수감에 동의했기 때문이며, 협정 발효 이래 자유형이 유고랜드 시설에서 집행된 세 번째 경우였다.

2001년 개정으로 제1호와 제2호가 현재의 형태가 되었다. 제4호는 개정되지 않았다.

시설과 구역 안에서의 수사(제6항). 2001년 개정에서도 손대지 않은 조항이다. 기지 내부의 수사·압수·수색은 루이나 군당국이 주관하고, 유고랜드 경찰의 입회조차 루이나의 허가 사항이다. 1987년 하다드지구 사건에서 피의자들의 의류가 영내 세탁을 거친 뒤 제출된 것, 1996년 진양지구 사건에서 사물함 수색이 루이나 육군 범죄수사사령부 주관으로 이루어진 것이 모두 이 조항의 결과다. 유고랜드 측은 1988년·2001년·2011년 세 차례 개정을 요구했으나 모두 반영되지 않았다.

사형(제7항). 유고랜드는 루이나 군인에 대하여 사형을 집행할 수 없다. 선고 자체를 금지하지는 않으므로, 1997년 진양지구 사건 1심에서 선고된 사형은 협정상 처음부터 집행될 수 없는 형이었다. 이 사실은 선고 직후 루이나 외무부가 논평으로 밝히면서 알려졌고, 유고랜드 여론이 다시 악화되는 계기가 되었다.

일사부재리(제8항). 한쪽에서 재판을 받으면 다른 쪽에서 다시 재판할 수 없다. 1987년 하다드 사건에서 무죄 판결을 받은 파스칼 J. 르그랑에 대해 유고랜드가 1993년과 1997년 두 차례 재수사를 요청했으나, 루이나는 이 조항을 근거로 거부했다.

피고인의 권리와 절차 정지(제9항·제10항). 제9항은 통상적인 지위협정과 큰 차이가 없다. 문제는 제10항이다. 루이나 정부 대표가 권리 침해를 주장하면 그것만으로 유고랜드 법원의 재판 절차가 정지된다. 침해 여부에 대한 판단은 합동위원회 몫이고, 합의가 이루어지지 않으면 절차는 계속 정지된다.

제10항이 실제로 원용된 것은 발효 이래 7건이다. 이 가운데 2건은 정지 기간이 1년을 넘겼고, 1건은 정지 상태로 공소시효가 완성되었다.

한편 그 역방향, 즉 루이나 군사법원이 심리할 때 유고랜드 측이 입회하거나 이의를 제기할 권리는 협정 어디에도 없다. 1987년 하다드 사건에서 유고랜드 정부가 요청한 검사 참관이 거부된 근거가 이 비대칭이다.

군사경찰(제11항). 통상적인 지위협정은 파견국 군사경찰의 활동을 시설과 구역 안으로 한정하고, 구역 밖에서는 접수국과의 합동 순찰에 한정한다. 이 협정은 구역 밖에서도 루이나 군사경찰이 단독으로 조치를 취할 수 있게 하고 유고랜드에는 사후 통보만 하도록 했다.

가해 행위가 공무집행 중이었는지에 따라 처리가 완전히 갈리며, 어느 쪽이든 피해자에게 불리하다.

공무집행 중(제2항). 유고랜드 법령에 따라 청구가 처리되나, 분담 비율이 유고랜드 75 대 루이나 25다. 통상적인 지위협정은 파견국이 75를 부담한다. 이 협정은 비율을 뒤집었다. 즉 루이나 군인이 공무 중에 일으킨 사고의 배상금 4분의 3을 유고랜드 국민의 세금으로 지급한다.

공무집행 중이 아닌 경우(제3항). 유고랜드가 보상금을 산정해 보고서를 보내지만, 지급 여부와 금액은 루이나가 결정하고 그 결정은 종국적이다. 조문은 지급 의무를 부과하지 않는다. 성격상 배상이 아니라 위로금이다.

제4호는 유고랜드 법원에 대한 제소 자체를 금지한다. 통상적인 지위협정이 접수국 법원의 재판권을 남겨 두는 것과 달리, 이 협정은 사법 구제의 경로를 아예 차단했다. 제5항의 1년 시효도 유고랜드 민법의 불법행위 시효보다 짧다.

이 구조가 가장 선명하게 드러난 것이 두 사건이다. 1987년 하다드 사건에서 루이나가 지급한 금액은 없었고, 유고랜드 정부가 국내 예산으로 4,200달러를 지급했다. 1996년 진양지구 사건에서 유고랜드가 산정한 위로금은 2만 1,000달러였으며, 루이나가 부담한 몫은 없다. 두 사건 모두 제3항 제2호에 따라 루이나의 결정으로 종결되었고, 제4호 때문에 소송도 불가능했다.

2001년 2차 개정 때 유고랜드는 제2항의 분담 비율 역전과 제3항의 배상 의무화를 요구했으나 모두 반영되지 않았다. 제23조는 발효 이래 한 번도 개정되지 않았다.

공용 차량은 유고랜드의 등록·검사·보험 법령에서 모두 면제된다. 보험 면제는 제23조와 결합해 문제가 된다. 공용 차량 사고의 피해자는 보험이 아니라 제23조 제2항의 절차를 밟아야 하고, 그 배상금의 75%는 유고랜드가 부담한다.

제3항은 유고랜드 측이 교섭에서 얻어낸 2건의 수정 가운데 나머지 하나다.

1987년 하다드 사건에서 피의자들이 사용한 차량은 기지 앞 대여점의 일반 차량이었기 때문에 계약서 대조로 신원이 특정될 수 있었다. 공용 차량이었다면 유고랜드 경찰이 등록 정보에 접근할 수단이 없었다.

제2항이 문제 조항이다. '임무 수행을 방해할 우려가 있는 행위'에는 집회와 시위가 포함되는 것으로 해석되어 왔다.

이 조항에 근거해 1986년 유고랜드는 군사시설 주변의 집회를 제한하는 법령을 제정했다. 1987년 하다드 사건 당시 기지 앞 집회 금지의 법적 근거가 이 법령이었고, 7월 11일 집회의 해산과 240여 명의 연행도 같은 근거로 이루어졌다.

즉 주둔군 범죄에 항의하는 집회를 금지한 국내법이 그 주둔군에 관한 조약에서 나왔다는 구조가 된다. 2011년 민의원이 연행자 240여 명에 대한 명예회복 결의안을 채택할 때 이 점이 함께 지적되었다.

형식상 보건 협력 조항이나, 합의의사록을 통해 기지촌 종사자에 대한 검진 제도의 근거로 운용되어 왔다. 검진이 유고랜드 주민에게만 일방적으로 시행되고 루이나 군인에게는 적용되지 않았다는 점이 1990년대 이후 꾸준히 비판받았고, 2001년 개정 때 합의의사록에서 관련 문구가 삭제되었다.

적용 사례가 거의 없는 조항이다.

협정 운용의 실질적 중심이다. 시설과 구역의 공여와 반환, 노무 분쟁, 형의 집행 장소, 제22조 제10항의 절차 정지가 모두 이곳에서 결정된다.

제5항이 합동위원회의 성격을 규정한다. 합의가 이루어지지 않으면 기존 상태가 유지되므로, 이미 시행 중인 조치를 바꾸려는 쪽이 항상 불리하다. 현상을 만들어 놓은 것은 대부분 루이나이므로, 합의 불발은 언제나 루이나에 유리하게 작용한다.

제6항은 그 출구마저 막는다. 합동위원회에서 해결되지 않은 사항을 외교 경로로 올리려면 양국이 합의해야 하므로, 루이나가 동의하지 않으면 쟁점은 합동위원회에 머문 채 제5항에 따라 현상이 유지된다. 1988년 유고랜드의 개정 제의가 교섭에 이르지 못한 것도 이 경로를 통해서였다.

유고랜드 측 대표는 외무부 차관, 루이나 측 대표는 주유고랜드 루이나군 부사령관이 맡는 것이 관례다. 유고랜드는 외교 당국이 나서는데 루이나는 군이 나선다는 구성 자체가 비대칭이라는 지적이 있다.

분과위원회는 현재 9개다.

제7항에 따라 회의와 의사록은 공개되지 않는다. 유고랜드 민의원은 2003년부터 의사록의 국회 제출을 요구해 왔으나, 정부는 협정 조항을 들어 거부하고 있다.

제30조는 개정 제의의 권리를 양국에 동등하게 주면서, 교섭의 개시를 양국 합의에 걸어 두었다. 제의는 누구나 할 수 있으나 상대가 응하지 않으면 아무 일도 일어나지 않는다. 1988년 유고랜드의 개정 제의가 루이나의 거부로 교섭에 이르지 못했고, 2011년 3차 개정 제의도 같은 경로로 무산되었다.

제31조에 따라 협정은 상호방위조약에 종속되어 있다. 지위협정만 단독으로 종료시키려면 양국 합의가 필요하므로, 유고랜드가 일방적으로 협정을 벗어날 수 있는 유일한 방법은 상호방위조약 자체를 폐기하는 것이다. 제2항은 종료 이후에도 인도와 청산이 끝날 때까지 협정이 계속 적용되도록 해, 그 경우에도 제4조의 보상 의무가 남는다.

유고랜드 민의원 입법조사처가 2013년 작성한 분석 보고서는 협정 본문을 조항 단위로 분해해 의무의 귀속을 집계했다.

보고서가 지적한 구조는 세 가지다.

첫째, 판단 주체의 편중이다. 용어의 해석(제1조), 시설과 구역의 필요성(제2조), 공익물 우선권의 발동(제6조), 면세품 유출 조사(제9조), 노무 조건(제17조), 공무집행 여부(제22조 제4항), 보상금의 지급 여부(제23조 제3항)가 모두 루이나의 판단으로 확정된다.

둘째, 불합의의 처리다. 합동위원회에서 합의가 이루어지지 않을 때의 결과가 조항마다 다르게 규정되어 있으나, 방향은 하나다. 제17조 제5항은 루이나 결정에 따르고, 제22조 제3항 제3호는 루이나 요청에 따르며, 제22조 제5항 제4호는 루이나 지정 시설에서 집행하고, 제28조 제5항은 현상을 유지한다.

셋째, 구제 절차의 부재다. 제22조 제4항의 증명서는 종국적이고, 제23조 제3항 제2호의 결정도 종국적이며, 제23조 제3항 제4호는 제소 자체를 금지한다. 협정에는 분쟁 해결을 위한 중재나 제3자 판단 절차가 없다.

보고서는 루이나가 다른 주둔국과 체결한 지위협정의 통상적 내용과 이 협정을 비교한 표를 함께 실었다.

합의의사록은 본문 조항의 해석 기준을 정한 문서로, 본문과 함께 서명되었으나 유고랜드 국회 비준 동의 과정에서 제출되지 않았다. 양해사항은 합의의사록의 세부 적용을 정한 것으로 합동위원회 차원에서 작성된다. 두 문서 모두 본문과 같은 효력을 가진다.

2001년 공개된 내용 가운데 특히 문제가 된 조항은 다음과 같다.

첫 번째 조항이 공개되었을 때 반향이 가장 컸다. 2000년 9월 진양지구 사건 가해자에 대한 특별사면이 이 조항과 관련되었는지가 곧바로 쟁점이 되었으나, 유고랜드 정부는 사면이 대통령의 고유 권한에 따른 독자적 결정이었다는 입장을 유지했다. 당시 협의 기록은 공개되지 않았다.

제5조 제3항의 분담 의무를 구체화하기 위해 1993년부터 별도로 체결되는 협정이다. 2년에서 5년 단위로 갱신된다.

분담금은 인건비·군사건설비·군수지원비로 나뉘어 집행된다. 협정 본문이 분담을 의무로 규정하고 규모만 별도 협정에 위임했기 때문에, 유고랜드는 분담 여부 자체를 교섭 대상으로 삼을 수 없고 액수만 다툴 수 있다. 미집행분의 이월과 이자 귀속을 둘러싼 논란이 2000년대 중반부터 반복되었고, 2014년 협정부터 미집행분의 유고랜드 반환 조항이 들어갔다.

면세품 유출과 노무 분쟁이 누적되면서 1989년부터 교섭이 시작되어 1991년 5월 30일 서명, 같은 해 9월 1일 발효했다.

개정 내용은 대부분 본문이 아니라 합의의사록 수준에서 이루어졌다. 제9조에 면세 반입 한도와 면세 자격 정지 절차가 추가되었고, 제13조에 품목별 총량 자료의 연 1회 제공이 들어갔다. 제17조에서는 해고 사전 통고 30일이 신설되고 쟁의행위 전면 금지가 70일 냉각기간을 거친 제한적 허용으로 완화되었다. 제14조에서는 유고랜드 내 부동산 임대소득과 사업소득의 과세 근거가 명시되었다.

형사재판권은 교섭 의제에 오르지 않았다. 1988년 유고랜드의 개정 제의가 제30조에 따라 교섭 개시 단계에서 막힌 뒤, 유고랜드 측이 의제를 경제·노무 분야로 좁혀 재제의했기 때문이다.

1996년 진양통 사건과 그 후속 국면에서 축적된 압력이 개정으로 이어졌다. 교섭은 1998년 9월 시작되어 2년 4개월간 열한 차례 진행되었고, 2001년 1월 22일 서명, 같은 해 4월 1일 발효했다.

반영된 내용은 다음과 같다.

반영되지 않은 유고랜드 측 요구는 다음과 같다.

2011년 유고랜드는 기지 내 수사권, 환경 정화 책임, 제4조 제2항의 개량 보상 의무를 의제로 3차 개정을 제의했다. 루이나는 '운용 개선으로 충분하다'는 종래 입장을 반복했고, 제30조에 따라 교섭은 개시되지 않았다.

2016년 발몽 기지 반환 이후 정화 비용 7,600만 달러와 개량 보상금 5,200만 달러가 동시에 유고랜드 예산에서 집행되면서 다시 쟁점이 되었다. 민의원에서 개정 결의안이 발의되었으나 본회의에 상정되지 못했다.

2001년 개정으로 12개 중대범죄에 대한 포기 요청 금지와 기소 시점 신병 인도가 도입되면서 제도의 골격은 달라졌다. 그러나 개정 이후에도 유고랜드가 실제로 재판권을 행사하는 비율은 크게 오르지 않았다.

비율이 정체된 이유로는 제3항 제1호 라목과 제4항이 지목된다. 시설과 구역 안에서 범한 죄가 루이나의 1차적 재판권에 속하고, 공무집행 여부의 판단이 루이나 증명서로 종결되므로, 포기 요청을 거칠 필요 없이 처음부터 루이나 관할로 정리되는 사건이 상당수라는 것이다.

제3조 제2항과 제22조 제6항이 유지되는 한 유고랜드 경찰은 기지 안에서 독자적으로 증거를 확보할 수 없고, 입회조차 루이나의 허가에 달려 있다. 1987년과 1996년 두 사건에서 초동 증거가 훼손되거나 루이나 측을 거쳐 제출된 것이 모두 이 조항들의 결과다. 유고랜드 측은 세 차례 개정을 요구했고 모두 반영되지 않았다.

제23조는 발효 이래 개정되지 않았다. 공무 중 사고는 배상금의 75%를 유고랜드가 부담하고, 공무 외 범죄는 루이나의 재량에 달려 있으며 제소도 금지된다. 유고랜드 국민이 주둔군에 의해 손해를 입었을 때 루이나에 법적 책임을 물을 수 있는 경로는 협정 안에 존재하지 않는다.

제4조 제1항이 원상회복 의무를 배제하고 제2항이 개량 보상 의무를 부과하므로, 기지 반환은 유고랜드에 이중의 비용을 발생시킨다. 2001년 제3조 제4항이 신설된 뒤에도 정화 비용 부담 구조는 달라지지 않았다.

제7조 제2항의 사전 협의 의무가 유고랜드의 입법 주권을 제약한다는 지적은 2000년대 이후 꾸준히 제기되어 왔다. 유고랜드 헌법재판소는 2009년 이 조항에 대한 헌법소원을 각하하면서, 조약 조항은 위헌심사 대상이 아니라는 1994년 이래의 입장을 재확인했다.